近日，國土資源部正計(jì)劃上報(bào)《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》給國務(wù)院，不動(dòng)產(chǎn)信息登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)將與官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息等系統(tǒng)并軌，官員瞞報(bào)登記資產(chǎn)信息將被“剎車”，“依法以人查房”已被寫進(jìn)條例第6章第72條，全國實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理實(shí)行互通互享更是“板上釘釘”。
有評(píng)論認(rèn)為，不少公眾期待它能夠讓擁有不正常房產(chǎn)數(shù)量的官員現(xiàn)形，更期待它形成由房產(chǎn)打擊貪污的治理邏輯。然而類似訴求難免流于高蹈，單一的不動(dòng)產(chǎn)登記條例，本質(zhì)上并無法獨(dú)立對(duì)抗復(fù)雜的社會(huì)****現(xiàn)象。
“以人查房”有望成反腐又一利器
也許是承載了人們太多的期許與訴求，“以人查房”入法成為近年來備受民眾關(guān)注的輿論焦點(diǎn)。國土資源部將“依法以人查房”寫入即將上報(bào)的《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》草稿，體現(xiàn)民心所向，順應(yīng)大勢(shì)所趨，其積極意義值得肯定。不過，鑒于此前曾有過500個(gè)城市住房信息聯(lián)網(wǎng)爽約的先例，人們對(duì)已“板上釘釘”的全國不動(dòng)產(chǎn)登記信息聯(lián)網(wǎng)充滿期待。
回顧“以人查房”的入法之路，堪稱艱難而曲折。2006年出臺(tái)的《房屋權(quán)屬登記信息查詢暫行辦法》中規(guī)定：“房屋權(quán)屬登記機(jī)關(guān)對(duì)房屋權(quán)利的記載信息，單位和個(gè)人可以公開查詢”，但隨后成法的《物權(quán)法》卻提出，將登記資料查詢、復(fù)制限于“權(quán)利人、利害關(guān)系人”，登記信息公開范圍有所縮小;近年來，“以人查房”更是被許多地方政府視為“禁止入內(nèi)”的信息查詢禁地，紛紛出臺(tái)限制令。國土資源部此次草擬的《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》仍把允許查詢的范圍限定于“權(quán)利人、利害關(guān)系人以及取得權(quán)利人同意的單位和個(gè)人”，這或許是受制于其上位法《物權(quán)法》的規(guī)定。
“以人查房”何以如此讓人敏感?保護(hù)個(gè)人隱私當(dāng)屬冠冕堂皇的拒絕理由。誠然，作為公民不動(dòng)產(chǎn)的“住房”，的確屬《物權(quán)法》的保護(hù)范疇，是一般公民不折不扣的個(gè)人隱私，但這種“隱私”明顯不同于家庭的銀行存款、首飾細(xì)軟、名表華衣等，為何不能任人查詢?“住房”的本意是人們的棲身之所，當(dāng)屬“社會(huì)資源”的一部分，一人多房勢(shì)必會(huì)擠壓他人的生存空間。香港政府網(wǎng)站允許公民查詢?nèi)我獾奈飿I(yè)信息，就是為了避免有人占有雙重福利。由此解讀，允許“以人查房”不無規(guī)范房產(chǎn)市場(chǎng)、彰顯公平公正、平抑畸高物價(jià)之功效。
“以人查房”還承載了公眾的反腐期盼。正如中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)嚴(yán)金明所言：“不動(dòng)產(chǎn)登記的實(shí)質(zhì)功能是保護(hù)所有人的物權(quán)，直接功能是為推出房地產(chǎn)稅做鋪墊，間接功能是反腐等�！北M管條例對(duì)“以人查房”設(shè)置了限制條件，但隨著不動(dòng)產(chǎn)信息登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)與官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息等系統(tǒng)的并軌，官員瞞報(bào)登記資產(chǎn)信息將有望被“剎車”，只要紀(jì)檢監(jiān)察部門和政法系統(tǒng)充分發(fā)揮不動(dòng)產(chǎn)登記信息聯(lián)網(wǎng)的作用，切實(shí)順應(yīng)民意、履行職責(zé)，《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》有望成為反腐倡廉的又一利器。
其實(shí)，無論對(duì)于官員還是百姓，只要擁房有據(jù)、來源合法，何懼“以人查房”?正所謂“身正不怕影子斜”。當(dāng)然，“板上釘釘”只是表明一種決心與趨勢(shì)，讓“依法以人查房”落地，還需解決好“最后一公里”的問題。期待相關(guān)部門回應(yīng)民眾關(guān)切，提升工作效率，盡快使“以人查房”的立法行動(dòng)，早日成為有法必依的“靴子落地”。
不必高估“以人查房”的反腐功能
支持執(zhí)法部門“以人查房”，如果得以通過，將是一項(xiàng)制度利好。不過，對(duì)于“以人查房”的反腐作用，筆者仍然覺得，不宜冀望太高。因?yàn)檫M(jìn)一步分析一下報(bào)道就會(huì)發(fā)現(xiàn)，《條例》所界定的“以人查房”，并沒有太多讓人感到意外的內(nèi)容，并非完全沒有限制。
對(duì)于個(gè)人“以人查房”，《條例》規(guī)定，“權(quán)利人、利害關(guān)系人以及取得權(quán)利人同意的單位和個(gè)人可以申請(qǐng)查詢、復(fù)制登記信息”;而對(duì)于職能部門則規(guī)定，“人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)等有權(quán)查詢與調(diào)查、處理案件有關(guān)的登記資料”。同時(shí)，還明確要求，相關(guān)機(jī)構(gòu)人員需對(duì)不動(dòng)產(chǎn)保密，不得涉及個(gè)人隱私。也就是說，《條例》所確立的“依法以人查房”，限制相當(dāng)嚴(yán)格，范圍相當(dāng)有限。
實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)登記制度的初衷是落實(shí)《物權(quán)法》的規(guī)定，從而有效地保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)，那么從這個(gè)角度來說，《條例》對(duì)“以人查房”進(jìn)行嚴(yán)格限制、規(guī)范，都是合理和必要的。如果站在反腐角度，“以人查房”的反腐作用則很難樂觀高估。很明顯，其一，在公眾無法自由地對(duì)官員“以人查房”的情況下，官員房產(chǎn)勢(shì)必難有及時(shí)、充分“顯形”的壓力。其二，公檢法等機(jī)構(gòu)“以人查房”的權(quán)力固然大，但是如果與案件無關(guān)，當(dāng)然也就難以主動(dòng)查詢官員房產(chǎn)。其三，即使沒有“以人查房”限制，“不動(dòng)產(chǎn)登記”也不等于官員房產(chǎn)都會(huì)被登記，更不等于它們都會(huì)被客觀、準(zhǔn)確地登記。
正如專家所言，“不動(dòng)產(chǎn)登記的實(shí)質(zhì)功能是保護(hù)所有人的物權(quán)，直接功能是為推出房產(chǎn)稅做鋪墊，間接功能是反腐”。不動(dòng)產(chǎn)登記制度以及相應(yīng)的“以人查房”，在一定程度上固然具備反腐作用;但從根本上看，“反腐”并非不動(dòng)產(chǎn)登記制度足以和應(yīng)該勝任的功能。如果將反腐功能強(qiáng)加與不動(dòng)產(chǎn)登記制度，則勢(shì)必會(huì)造成一種制度錯(cuò)位，妨礙并損害其“保護(hù)產(chǎn)權(quán)”的基本功能。
其實(shí)，真正足以和應(yīng)該勝任反腐功能的只能是官員財(cái)產(chǎn)公開制度，相比“不動(dòng)產(chǎn)登記制度”，它顯然具備許多無可替代的反腐優(yōu)勢(shì)。其一，針對(duì)官員的全部財(cái)產(chǎn)，而不涉及一般民眾的財(cái)產(chǎn)。其二，官員必須主動(dòng)提前公開、自證清白，而無須等到事后“以人查房”，這不僅有利于事后查腐，更有利于事前防腐。其三，便于公眾直接參與、公開監(jiān)督，而不于依賴反腐職能部門的涉案查詢。
辯證看待“以人查房”
如果媒體報(bào)道屬實(shí)，正計(jì)劃上報(bào)的不動(dòng)產(chǎn)登記條例中，可謂亮點(diǎn)不少。其中不僅有“依法以人查房”，還有確定的不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理互通互享等等。尤記今年兩會(huì)期間，國土部副部長(zhǎng)徐德明在接受專訪時(shí)表示，對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)登記，國土部已在進(jìn)行系列的準(zhǔn)備工作，即將出臺(tái)《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》等。對(duì)于登記信息是否要會(huì)向社會(huì)公開的問題，將“尊重公眾的意愿，不愿意公開就不公開”。從“尊重公眾意見公開”到支持“依法以人查房”，這無疑透露出意味深長(zhǎng)的信息。
不動(dòng)產(chǎn)登記制度能夠承擔(dān)多少反腐功能?有恒產(chǎn)者有恒心，不動(dòng)產(chǎn)登記制度對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)的重要性，已毋庸置疑。但具體到多數(shù)公眾對(duì)其的關(guān)注上，則是因?yàn)樗麄儗?duì)條例承載了熱烈的反腐訴求。不少公眾期待它能夠讓擁有不正常房產(chǎn)數(shù)量的官員現(xiàn)形，更期待它形成由房產(chǎn)打擊貪污的治理邏輯。然而類似訴求難免流于高蹈，單一的不動(dòng)產(chǎn)登記條例，本質(zhì)上并無法獨(dú)立對(duì)抗復(fù)雜的社會(huì)****現(xiàn)象。關(guān)乎此，專家們事實(shí)上也早有論定，不動(dòng)產(chǎn)登記固然具有多重功能，但其首先在保護(hù)私人物權(quán)與為征收房產(chǎn)稅做準(zhǔn)備，反腐功能尚在其次。
去除對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)登記制度的高蹈期待，支持“以人查房”規(guī)定的現(xiàn)實(shí)價(jià)值才能看得更真切。去年以來，一些地方在紛紛出臺(tái)嚴(yán)禁“以人查房”的要求，甚至稱其為個(gè)人信息的不正常流出，頂層設(shè)計(jì)上的“以人查房”規(guī)定，顯然為監(jiān)督官員財(cái)產(chǎn)、處理物權(quán)公開和保護(hù)隱私三者的平衡，提供了一個(gè)支點(diǎn)，為如何來政策性監(jiān)督官員房產(chǎn)打開了一道缺口。與此同時(shí)，房產(chǎn)專業(yè)人士還以為，不動(dòng)產(chǎn)登記條例中的支持“以人查房”系列規(guī)定，將促使部分官員進(jìn)行恐慌性拋售，從而促進(jìn)未來房地產(chǎn)市場(chǎng)新房、二手房、租賃市場(chǎng)的有效供應(yīng)量，這對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)的理性回歸同樣不無裨益。
開放“以人查房”的“限制”不能走樣
可否隨意“以人查房”，世界各個(gè)國家的法律規(guī)定是不盡相同的。但“以人查房”在我國之所以成為一個(gè)敏感問題，與我國公眾對(duì)****的“恨之入骨”是緊密相連的，因?yàn)槲覈�沒有國外那樣的官員財(cái)產(chǎn)公開制度�！胺渴濉�、“房嬸”們的落馬，很大程度上就要?dú)w功于“以人查房”的漏洞，正因?yàn)槿绱�，�?dāng)一些地方出臺(tái)限制或禁止“以人查房”的措施之后，迅速遭到了公眾和輿論的質(zhì)疑。
這次，國土部起草的《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》有限制開放“以人查房”，表面上是對(duì)“以人查房”持支持態(tài)度，但能否符合公眾期待，關(guān)鍵就在于其“有限制”不能走樣，否則就可能異化為實(shí)際上的限制或禁止“以人查房”。關(guān)于“以人查房”的限制，《條例》的限制是兩方面的：一是將可以查詢的主體限制在“權(quán)利人、利害關(guān)系人以及取得權(quán)利人同意的單位和個(gè)人”;二是程序上的“申請(qǐng)查詢、復(fù)制登記信息”。
一般情況下，個(gè)人要取得官員對(duì)自己“以人查房”的同意，幾乎是不可能的，那么，如何界定誰是與官員相關(guān)的權(quán)利人、利害關(guān)系人就十分重要了。如果“權(quán)利人、利害關(guān)系人”的范圍過于局限，實(shí)際上就是否定了公眾對(duì)官員“以人查房”的權(quán)利。另外，“以人查房”必須以“申請(qǐng)”為前提，申請(qǐng)能否得到批準(zhǔn)，多長(zhǎng)時(shí)限內(nèi)必須得到批準(zhǔn)，就成了另一個(gè)關(guān)鍵問題。如果申請(qǐng)動(dòng)不動(dòng)不批，或者拖延批準(zhǔn)，就可能耽誤“以人查房”的反****時(shí)機(jī)。
官員制定政策、執(zhí)行政策，官員的俸祿完全來自納稅人，廣義來說，每一個(gè)公眾都是官員的權(quán)利人，都是和官員是否****的利害關(guān)系人;但從狹義來說，“權(quán)利人、利害關(guān)系人”又是一個(gè)法律術(shù)語，往往限制在“直接當(dāng)事人”或有證據(jù)證明的“間接當(dāng)事人”身上。怎么對(duì)應(yīng)官員的“權(quán)利人、利害關(guān)系人”，“以人查房”的限制就會(huì)有天壤之別。既然《條例》規(guī)定“具體辦法由國務(wù)院國土部門起草”，那么，國土部門就當(dāng)以公眾利益為上。
至于對(duì)官員進(jìn)行“以人查房”是否需要“申請(qǐng)”的限制，實(shí)際上也是可以商榷的。監(jiān)督官員是否****，是每一位公眾的正當(dāng)權(quán)益，如果要設(shè)置“申請(qǐng)”的前提的條件，實(shí)際上就是在為公眾監(jiān)督官員設(shè)置障礙。而且，《條例》也沒有明確“查詢、復(fù)制登記信息”是否收費(fèi)的問題，如果進(jìn)行收費(fèi)，無疑是進(jìn)一步抬高了公眾監(jiān)督官員的成本，這與反****的本質(zhì)要求是背道而馳的。因此，也希望國土部門在制定具體辦法時(shí)，對(duì)此加以考慮。
十八屆三中全會(huì)的《決定》提出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”，在這一背景下，個(gè)人房產(chǎn)信息就不僅涉及到是否是公民個(gè)人隱私的問題了。如果個(gè)人房產(chǎn)信息不公開，政府官員就可能在房屋價(jià)值評(píng)估中徇私舞弊，而公眾又可能無法對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督。正因?yàn)槿绱�，在美國這個(gè)高度重視個(gè)人隱私的國家，個(gè)人房產(chǎn)信息卻是極度透明的，幾乎所有個(gè)人住宅都可以在商業(yè)網(wǎng)站或地方政府網(wǎng)站中查詢到具體的房屋信息，包括成交合同、貸款紀(jì)錄、地稅情況等，文件的掃描件也可以下載，當(dāng)然，整個(gè)過程是既不需要辦任何手續(xù)，也不須交費(fèi)的。
2013年2月，在“以人查房”最為爭(zhēng)議的關(guān)頭，新浪網(wǎng)有一個(gè)調(diào)查顯示，87.7%的人表示不支持約束“以人查房”，只有9.8%的人表示不支持“以人查房”，2.5%的人表示不好說;76.1%的人認(rèn)為“以人查房”可以抑制炒房，17.8%的人認(rèn)為并不能抑制炒房，6.1%的人表示不好說�？梢姡试S“以人查房”是“一箭三雕”的，可以反腐、可以抑制炒房，還可以監(jiān)督房產(chǎn)稅的公平公正。那么，《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》在“以人查房”的問題上，何不完全尊重民意呢?(郭文婧)
支持以人查房需配套制度推進(jìn)
官員房產(chǎn)確實(shí)敏感。一方面，這的確是個(gè)人隱私。如果一個(gè)官員潔身自好，其房產(chǎn)只是其合法收入所得，那么這份房產(chǎn)就是其個(gè)人隱私，如果任由這份房產(chǎn)信息公開，就可能對(duì)其生活、工作產(chǎn)生諸多不便。另一方面，這又確實(shí)與公眾知情權(quán)有關(guān)。在房?jī)r(jià)高企的今天，官員房產(chǎn)的數(shù)量直接決定了官員財(cái)產(chǎn)的狀況，如果一個(gè)官員的房產(chǎn)數(shù)量和價(jià)值超過了其合理的收入，這樣的官員就可能存在貪腐情形。
因此，在官員房產(chǎn)問題上必然存在一種緊張關(guān)系——個(gè)人隱私與公眾知情權(quán)之間的緊張關(guān)系。對(duì)于這種緊張關(guān)系，只能以制度加以規(guī)范——支持公眾的知情權(quán)，保護(hù)官員的隱私權(quán)。其中，最關(guān)鍵的問題是支持而不是限制公眾查詢官員房產(chǎn)。若無扎實(shí)的行動(dòng)和具體的制度作為依托和跟進(jìn)，言語上的承諾帶不來真正的公信力。
首先，應(yīng)降低公眾查詢的門檻。盡管官員的隱私需要保護(hù)，但是隱私與隱私權(quán)是兩個(gè)概念，官員的隱私需要保護(hù)，但是作為公權(quán)力的掌握和使用者，他們的隱私權(quán)又必然要作出一定的讓渡。因此，在保護(hù)、規(guī)范官員房產(chǎn)查詢時(shí)，應(yīng)該降低個(gè)人查詢的門檻，對(duì)于規(guī)定中的查詢主體和資格予以明確，并將查詢的難度和條件不斷降低。比如，媒體是否有權(quán)進(jìn)行官員房產(chǎn)信息的查詢?媒體與官員之間可能并不存在具體的利害關(guān)系，但是媒體卻是事實(shí)的報(bào)道者、公共利益的守望者，以及公眾監(jiān)督的代言人，如果連媒體進(jìn)行相關(guān)查詢都會(huì)受到限制，個(gè)人查詢能否順利進(jìn)行也就不樂觀。所以，查詢需要規(guī)范，但宗旨應(yīng)該是在規(guī)范的同時(shí)，限度地降低公眾查詢的門檻。
其次，應(yīng)加快房產(chǎn)信息的聯(lián)網(wǎng)。如果查詢不存在難度，決定查詢質(zhì)量的就是數(shù)據(jù)的質(zhì)量。假如住房信息聯(lián)網(wǎng)工作已經(jīng)取得實(shí)效，官員的個(gè)人房產(chǎn)信息只要輸入相關(guān)數(shù)據(jù)就會(huì)一目了然，那么查詢就可以收到實(shí)效，官員的個(gè)人房產(chǎn)乃至財(cái)產(chǎn)情況就可以順利“打撈”。而如果住房信息聯(lián)網(wǎng)工作總是原地踏步，官員個(gè)人房產(chǎn)只是某地房產(chǎn)或是某人房產(chǎn)，并不是其所有房產(chǎn)，查詢官員房產(chǎn)信息也就存在天然的缺陷。而事實(shí)的情形恰恰是，住房信息聯(lián)網(wǎng)工作并未如期實(shí)現(xiàn)，總是遲到的聯(lián)網(wǎng)反證了有多少人是不愿意房產(chǎn)信息聯(lián)網(wǎng)的。其實(shí)，越是他們不愿意，也就意味著聯(lián)網(wǎng)越是必要。問題是，在這場(chǎng)博弈中，聯(lián)網(wǎng)工作能不能有序推進(jìn)。
長(zhǎng)遠(yuǎn)地看，支持查詢官員房產(chǎn)還應(yīng)該納入到官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的制度建設(shè)中。如此，公眾才能對(duì)比現(xiàn)實(shí)，看到哪些官員有反常的情況，才能依據(jù)官員申報(bào)內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)哪些官員的申報(bào)有弄虛作假之處，并在機(jī)制上實(shí)現(xiàn)對(duì)所有官員的有效監(jiān)督。否則，在支持查詢單兵突進(jìn)下，公眾知情情況也難言根本性改變。
